В деле Дж.Н. против Великобритании, Заявление № 37289/12, Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) постановил, что британский режим иммиграционного содержания под стражей соответствует требованиям статьи 5, несмотря на отсутствие установленного максимального срока или автоматического судебного надзора над содержанием под стражей в ожидании депортации.
Великобритания является единственной страной в ЕС, которая не имеет установленного законном ограничения срока иммиграционного содержания под стражей. Другие государства-члены подписали Директиву возвращения 2008/115/EEC (участвовать в которой отказалась Великобритания), которая устанавливает максимальный срок содержания под стражей до высылки в шесть месяцев, или 18 месяцев в случаях, когда заключенный отказывается сотрудничать.
Отсутствие ограничения такого срока в Великобритании подвергалось критике независимых экспертов и организаций по мониторингу прав человека, включая Комитет против пыток ООН, Европейский Комитет по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Комиссара Совета Европы по правам человека. Только недавно Комитет по правам человека ООН рекомендовал принятие установленных законном ограничений срока содержания под стражей иммигрантов в своем седьмом периодическом докладе по Великобритании; к этому же призывали Главный инспектор тюрем Ее Величества и Общепартийные парламентские группы по делам беженцев и миграции, внутригосударственный орган, осуществляющий надзор над содержанием в тюрьмах и иммиграционных центрах содержания под стражей.
Хотя в деле ДжН ЕСПЧ постановил, что власти Великобритании нарушили права ДжН, предусмотренные статьей 5(1), он согласился с правительством Великобритании, что отсутствие установленных законом сроков в британской системе иммиграционного содержания под стражей не нарушает статьи 5 ЕКПЧ ввиду гарантий, предусмотренных принципами, установленными прецедентным правом, в частности, установленными в деле R v Governor of Durham Prison, ex p Singh [1984] 1 All ER 983.
Предыстория
Заявителем, известным как «ДжН», был гражданин Ирана, который в 2003 году получил убежище в Великобритании. 13 февраля 2004 года он был признан виновным в посягательстве на половую свободу и неприкосновенность личности и приговорен к 12 месяцам лишения свободы. 7 сентября 2004 года он был условно-досрочно освобожден, но в том же году его лицензия на освобождение была отозвана за невыполнение ее условий. Заявитель был повторно арестован 16 января 2005 года. 31 марта 2005 года во время отбывания тюремного срока, министр внутренних дел Великобритании вручила ДжН распоряжение о депортации, и впоследствии он был заключен под иммиграционное содержание под стражей в ожидании депортации.
Пока он находился под иммиграционным содержанием под стражей, были сделаны безуспешные попытки получить требуемые проездные документы из посольства Ирана, и ДжН также настойчиво отказывался сотрудничать с властями в их попытках произвести добровольное возвращение в Иран. В ноябре 2007 года посольство согласилось выдать документы, при условии, что заявитель подпишет «заявление об отказе от ответственности», в котором он соглашался на возвращение, от чего он отказался.
13 сентября 2007 года заявитель начал производство по судебному пересмотру против своего продолжительного содержания под стражей. 11 декабря 2007 года Административный суд распорядился об освобождении заявителя из под стражи с учетом целого ряда условий, включая, что он будет проживать по установленному адресу; будет еженедельно отмечаться в ближайшем отделении Службы пограничного и иммиграционного контроля; и предпримет требуемые шаги для получения проездных документов. 14 декабря 2007 года заявитель снова отказался подписывать «заявление об отказе от ответственности». Несмотря на то, что он был освобожден 17 декабря 2007 года, спустя четыре дня дело снова было подано в Административный суд, и другой судья отменил предыдущее определение ввиду невыполнения ДжН условий освобождения (а именно, что он предпримет требуемые шаги для получения проездных документов).
В январе 2008 года ДжН был снова помещен под стражу. Он продолжал отказываться в подписании того заявления, которое требовалось для получения проездных документов и исполнения депортации. 13 октября 2008 года ДжН написал в Пограничную службу Великобритании, указав, что он готов вернуться в Иран, если ему выплатят компенсацию за периоды, которые он провел в заключении. Однако Служба пограничного и иммиграционного контроля отказала в данном запросе. В период с января по сентябрь 2009 года власти предприняли дальнейшие попытки склонить ДжН к добровольному возвращению. Однако каждый раз он указывал, что не желает сотрудничать или подписывать заявление об отказе от ответственности.
В ноябре 2009 года заявитель обратился за судебным пересмотром второго периода заключения под стражу, и в декабре 2009 года ему дали разрешение на судебный пересмотр. Судья посчитал, что власти, ответственные за депортацию, действовали с «ужасным отсутствием энергии и побуждения». Они не изменили своего подхода к ситуации и отказались подвести привлечение к ответственности под соответствующее законодательство (р.35 Закона (Обращение с заявителями и т.д.) об убежище и иммиграции от 2004 г.). Более того, они не обращались к иранским властям, чтобы узнать, изменят ли они свою позицию по поводу необходимости заявления об отказе от ответственности. Следовательно, судья постановил, что содержание заявителя под стражей было незаконным с середины сентября 2009 года и далее.
Однако Высокий суд отклонил идею, что должно быть руководство относительно того, какой срок может быть уместным для содержания лица под стражей, назвав понятие установленного срока заключения «противоречивым и неправильным», и призывал «тех, кто юридически готовится к таким делам, отказаться от попытки попросить суды установить [такой срок], посредством рассмотрения различных периодов, установленных в другом деле».
После решения Высокого суда, заявитель подал жалобу в ЕСПЧ на то, что в британской системе содержания под стражей в ожидании депортации не установлен максимальный срок такого содержания под стражей, и что это приводит к нарушению статьи 5(1)(f). Также утверждалось, что есть необходимость в автоматическом судебном рассмотрении любого содержания под стражей, в противоположность тому, что люди сами должны инициировать производство по судебному пересмотру. В заключение, заявитель утверждал, что его содержание под стражей полностью было незаконным в соответствии со статьей 5, поскольку ни на какой стадии не было реальной перспективы высылки.
Решение суда
ЕСПЧ постановил, что статья 5(1)(f) не требует от государств устанавливать временные ограничения содержания под стражей в ожидании депортации. В Великобритании имеется достаточно процедур, чтобы проверить законность содержания под стражей. В частности, при рассмотрении возражений против законности иммиграционного содержания под стражей, внутригосударственные суды Великобритании должны применять четыре принципа, установленные в деле R v. Governor of Durham Prison, ex parte Hardial Singh, [1984] WLR 704. Данные принципы заключаются в следующем:
- Министр внутренних дел Великобритании должен намереваться депортировать лицо и может использовать полномочие на содержание под стражей только в этой цели;
- Депортируемый может содержаться под стражей только в течение того срока, который является обоснованным при всех обстоятельствах;
- Если, до истечения обоснованного срока, становится очевидным, что министр внутренних дел не сможет произвести депортацию в течение этого обоснованного срока, министр не должен стремиться к применению полномочия на содержание под стражей;
- Министр внутренних дел должен действовать осмотрительно и оперативно, чтобы произвести высылку.
При несоблюдении требуемых условий, содержание под стражей становится незаконным в соответствии с законодательством страны, и соответствующее обязательство властей заключается в освобождении лица. В деле ДжН суд отметил, что данный критерий не только соответствует, но и является почти идентичным тому, который применялся ЕСПЧ на основании статьи 5(1)(f) при определении, стало ли содержание под стражей «произвольным». Соответственно, отсутствие в британской системе установленных временных ограничений не было нарушением статьи 5(1) в свете иных процессуальных гарантий, которые она имеет против произвольности.
Хотя вышеуказанная «Директива ЕС о возвращении» действительно устанавливает максимальный срок содержания под стражей в 18 месяцев в ожидании депортации, Великобритания отказалась от участия в данной Директиве, и поэтому она не имеет для нее обязательной силы. ЕСПЧ далее постановил, что, несмотря на то, что данная Директива создает универсальный подход в большинстве государств Совета Европы, нельзя считать, что такая позиция требуется статьей 5(1)(f) или что это единственная позиция, совместимая с таким положением. В прецедентном праве не было ничего, что могло подорвать «однозначное и часто повторяемое утверждение суда, что статья 5(1)(f) Конвенции не устанавливает максимальных временных ограничений содержания под стражей в ожидании депортации». Это согласовывается с тем фактом, что два инструмента Совета Европы рассматривали вопрос содержания под стражей в ожидании депортации и воздержались от наложения таких временных ограничений (см. Двадцать руководств по принудительному возвращению, 2005 г. и Резолюцию Парламентской Ассамблеи 1707 по содержанию под стражей просителей убежища и незаконных мигрантов в Европе, 2010 г.).
Однако суд стремился подчеркнуть, что наличие или отсутствие временных ограничений является одним из целого ряда факторов, которые суд может учесть при общей оценке наличия процессуальных гарантий против произвольности. Отсутствие таких временных ограничений остается фактором при оценке того, удовлетворяет ли внутреннее законодательство требование к «качеству закона» статьи 5(1). Однако временные ограничения содержания под стражей сами по себе не являются обязательными или достаточными для обеспечения соответствия положениям статьи 5.
ЕСПЧ также отказал в представлениях заявителя о том, что статья 5(1)(f) требует автоматического судебного рассмотрения иммиграционного содержания под стражей. Статья 5(4) дает всем лицам, которые содержатся под стражей или лишены свободы, право начать производство по рассмотрению законности содержания под стражей. Все что требуется статьей 5 — это право на судопроизводство, а не автоматический пересмотр.
Однако ЕСПЧ не согласился с тем, что внутригосударственный суд ограничил «незаконное содержание под стражей» ДжН периодом после 14 сентября 2009 года. Несмотря на неоднократные отказы ДжН сотрудничать, суд заявил, что это «нельзя рассматривать в качестве «козырной карты», которая может обосновать любой период содержания под стражей» (пункт 106). ЕСПЧ посчитал, что власти, используя выражение внутригосударственного суда, проявили «ужасное отсутствие энергии и побуждения» с середины 2008 года и далее. В результате этого депортация не преследовалась с «разумной осмотрительностью и оперативностью» с середины 2008 года, и поэтому не соответствовала внутреннему законодательству и принципам, установленным в деле Hardial Singh. Следовательно, содержание под стражей с середины 2008 года по 14 сентября 2009 года было в нарушение статьи 5(1).
Комментарий
Беспокойства по поводу неограниченного характера содержания под стражей в ожидании депортации на протяжении многих лет выражаются целым рядом органов ООН и Европейского союза по правам человека, а также многими отечественными группами, выступающими за защиту прав человека. Содержащиеся в иммиграционном заключении лица сталкиваются с существенными препятствиями при доступе к внутригосударственным судам, что усиливается ограниченным доступом к юридическому представлению ввиду существенного сокращения финансирования бесплатной юридической помощи, языковым барьером, безграмотностью, и трудностями при получении своевременной и точной информации относительно их дел. Это привело к все более длительным периодам иммиграционного содержания под стражей, некоторые иммигранты содержатся под стражей в административном порядке до девяти лет, якобы, в целях высылки. Более того, до сих пор нет отдельного режима для уязвимых лиц: среди заключенных под стражу были жертвы пыток и лица, страдающие психическими расстройствами.
Представляется, что британские суды считают более длительные периоды иммиграционного содержания под стражей позволительными, особенно в тех случаях, когда заключенные, такие как ДжН, не сотрудничали по их высылке или депортации. Решение ЕСПЧ посылает сигнал британским судам, что длительные периоды содержания под стражей, скорее всего, нарушат статью 5, и таким образом, будут незаконными согласно внутригосударственному законодательству, даже в тех случаях, где имеются четкие доказательства того, что заключенный не сотрудничает по процессу его высылки. Адвокаты выразили мнение, что данное решение ставит под сомнение решение Апелляционного суда в деле R (on the application of Muqtaar) v Secretary of State for the Home Department [2012] EWCA Civ 1270, [2012] All ER (D) 131 (Oct), в котором говорится, что содержание под стражей может быть законным даже в тех случаях, где не было определенности, произойдет ли, или когда произойдет высылка.
Новый Закон об иммиграции от 2016 года предусматривает новое ограничение на содержание под стражей беременных женщин и, еще неопубликованное, руководство по содержанию под стражей уязвимых лиц. Он также налагает на министра внутренних дел обязанность организовать рассмотрение освобождения под залог лиц, содержащихся под стражей, после четырех месяцев (прил. 10, п. 11, Закона об иммиграции от 2016 г.). Надеемся, что в совокупности эти меры будут действовать в качестве дальнейших гарантий против произвольности, при отсутствии конкретных временных ограничений иммиграционного содержания под стражей.
Информация в данном блоге предлагается только в целях предоставления общей информации, она не является исчерпывающей и не содержит в себе юридической консультации. В то время как предприняты все усилия, чтобы убедиться в том, что информация и законодательство соответствуют действующим на момент публикации правовым нормам, следует помнить, что с учетом течения времени данная информация может перестать отражать текущее правовое положение. Фирма Gherson не несет ответственности за ущерб, возникающий вследствие доступа к информации, которая содержится в этом блоге, или ее использования. Для получения официальной консультации по действующему законодательству, пожалуйста, свяжитесь с фирмой Gherson. Юридические консультации предоставляются только на основании письменного соглашения в установленной форме, подписанного клиентом, с одной стороны, и от имени или по поручению фирмы Gherson, с другой стороны.
©Gherson 2016